【文章导读】国家级开发区的尺度演化与元治理思考——以上海张江高新区为例

我国的国家级开发区发展已取得很大成就，其治理过程也积累了包括尺度重组在内的诸多经验，对其加以深入研究具有理论与现实意义。上海张江高新技术产业开发区（以下简称“张江高新区”）历经多次拓展，治理模式和空间尺度持续演化，目前已经蜕变为“小张江”和“泛张江”两个迥异的范畴，是发达地区“一区多园”模式和建设国家自主创新示范区的典型案例。文章以张江高新区为研究案例，采用历史制度主义分析框架，解析张江高新区治理的阶段性特征，以求辨析张江体制变革与空间重构的内在机理；进而结合对张江尺度演化的总结，探讨“元治理”理念下的开发区与城市治理策略，可望为面上的开发区转型发展和“元治理”提供一定启示。

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研究综述

1.1 开发区实践中的尺度重组

尺度重组指多个地理尺度上的权力和控制的转换过程，涉及主体角色、治理手段以及地域认同等的演化。从尺度视角分析，各类开发区是中央政府打破传统层级式空间治理体系的工具之一；亦即通过建立制度飞地、创新治理模式等手段，促进城市和区域发展的开放和创新。实践中开发区的尺度重组有多种方式，诸如尺度的“上推”“下移”或“更替”；其在各个层级上的运作推动了我国治理体系的完善与优化（图1）。值得注意的是，不同于许多西方国家，我国中央政府在“央—地”关系中始终占据主导地位，这也使得由上级政府推动的“扩区”“合并”等尺度上的变化相对容易和常见。

▲ 图1 | 尺度重组的方式及其在中国开发区治理中的运用

资料来源：笔者自制。

1.2 元治理简介及其重要意义

我国开发区的改革探索及尺度重组均有赖于政府的有效治理。而复杂的治理主体和过程本身也应成为被治理的对象，诸如对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行宏观安排和合理组织。这就是所谓“元治理”，即“治理的治理”。目前学界较多引用英国学者杰索普（Jessop）提出的元治理（meta-governance）概念，即为应对“治理失灵”而对治理过程进行的再治理。杰索普主张通过充分发挥政府的治理主体职能，化解治理过程中的潜在矛盾，以达到预期的治理目标和目的。不同于传统的西方治理理论以消解国家权威、促进治理多元参与和去中心化为旨趣，元治理观点强调多元主体合作的重要性，尤为重要的是元治理极为强调政府的作用。

1.3 研究框架

以张江高新区为案例，借鉴历史制度主义研究范式建构基本研究框架，结合发展阶段、重大事件分析张江高新区的尺度演化特征；其中，基于尺度和治理理论，针对其管理体制变迁、空间结构演化等展开具体分析。首先，简述张江高新区设立和转型的历史沿革，解析其在国家战略和地方响应共同作用下的发展历程。其次，从“体制建构”和“空间本体”两方面，综合分析张江高新区的尺度演进阶段。“体制建构”方面，重点分析张江不同尺度层级权力的调整和管理体制变革；“空间本体”方面，重点关注张江高新区及其核心区两个层面的空间演化模式。最后，结合对张江治理进程中关键问题的梳理，尝试提出开发区元治理的若干策略启示（图2）。

▲ 图2 | 开发区尺度演化与元治理研究框架

资料来源：笔者自制。

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张江的发展历程与尺度演化

2.1 国家战略下的张江发展响应

张江的空间尺度重构与体制变迁，是在国家战略引领和上海市的积极响应下实现的，只有将其置于宏观背景和制度运行的场域中，才能更好地认识其发展的诉求和逻辑。张江的诞生和发展，与浦东新区的开发、开放，以及与上海市的科技创新发展有着密切的关系。纵观张江近30年的发展历程，可大致将其划分为：初期创建阶段、聚焦张江阶段、创新示范区阶段，充分体现了上海对国家开放创新战略的响应（图3）。

▲ 图3 | 上海和张江对国家创新战略的响应历程

资料来源：笔者自制。

2.2 尺度视角的张江演化历程

2.2.1 治理主体的演变

在张江管理主体的改革过程中，通过提升管理级别、扩大管理范畴、调整组织架构等尺度“上推”“调整”等手段，使得管理体制适应了管理对象和目标的变化。张江管理模式的变迁可大致分为三大阶段：“政企合一”阶段、“双管委会”阶段、“协同管理”阶段；在不断创新的治理进程中，张江的治理主体和空间范畴在随之蜕变，市级政府的介入方式也发生了变化（图4）。

▲ 图4 | 张江管理主体的改革历程

资料来源：据张江官网及高恩新. 事权分化、尺度重构与权威嵌入：开发区管理体制变迁的三重逻辑[J]. 行政论坛，2021，28(3)：51-58。整理绘制。

2.2.2 空间格局嬗变

张江的空间格局亦发生了持续的变化。在宏观市域层面，1992年“张江高科技园区”成立，随后经历扩区、更名等演化进程，园区逐次增加到8个、12个、18个，最终形成“一区二十二园”的“泛张江”格局，地块数达到144片，总面积约531km²（图5）。而在微观核心区层面，张江高科技园区也历经多次拓展，1992年成立时的批准用地面积仅为17km²，逐步发展至张江核心区74.41km²。而近年来，上海提出依托张江核心区打造“张江科学城”，规划范围从2017年的约95km²，扩大至2021年约220km²（图6）。

▲ 图5 | 张江高新区在上海市域的空间格局演化示意(2000、2020)

资料来源：笔者自制。

▲ 图6 | 张江科学城规划范围拓展示意(2017、2021)

资料来源：笔者自制。

2.3 张江的尺度探索与治理挑战

2.3.1 张江演进中的尺度探索

在张江高新区扩区和国家自主创新示范区建设过程中，主要采取了以下两方面的措施：一是通过成立作为建设和融资平台的开发公司，探索市场化的开发与治理模式，而政府（管委会）重点聚焦政策制定和审核监管，并理顺开发公司与属地政府的管理层级；二是通过机构“统合”将上海各类科创产业片区纳入到同一个管理主体的管辖范围之内，不仅改善了管辖空间嵌套和机构间条块分割的问题，也为协调涵盖“一区二十二园”的国家自主创新示范区发展和治理提供了平台和机制。

2.3.2 张江治理中的核心挑战

在张江治理进程中，政府主导的治理体制与政策空间演化虽然取得了一定成效，但并非总是处于理想状态，尤其是在空间治理方面的混沌较为明显。一方面，从治理主体权责来看与张江相关的各级、各类治理主体似存在“失焦”的风险，尤其是近年来各种机构“帽子”的叠加，势必会导致管理机构的事务庞杂。另一方面，从治理空间范畴来说张江高新区与上海市各区的“分园”、张江科学城与浦东新区及相关各街道（镇）的关系还不够明晰。张江科学城发展过程中也出现建设品质不高、城市感不强、产城关系失调等一系列问题。

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“元治理”理念下的开发区治理策略探讨

3.1 明晰开发区治理中的政府权责

元治理的主体是各级政府，从张江尺度演化进程可以看出，我国开发区治理过程涉及从中央至乡镇的多级政府部门。按照元治理的要义，须对开发区治理进程中的各级政府事权关系加以梳理和重新界定，通过明晰权责边界以达到提升治理绩效的目的。中央政府及主管部门作为最重要的“元治理者”，应充分利用其在我国的治理体系中的超然地位，规定各级地方政府在开发区治理中承担的各项职责并可加以制度化，做到纵向的事权责任传导和横向的多元事项协调（图7）。

▲ 图7 | 中央政府主导的开发区元治理要点概述

资料来源：笔者自制。

3.2 协调开发区与行政区的关系

首先，须依据开发区发展阶段与特征，明确治理的事权和空间边界，从而减少交易成本并提高治理效率；其次，各级政府应该重视市场主体、社会主体的需求，并搭建起共同开发、问题反馈、矛盾化解、风险预防等多方面的沟通平台和合作机制；进而，鼓励所在地区内与开发区相关的多元“治理主体”在“元治理主体”引导和规范下，参与对开发区的可持续运作和网络化治理。这一过程中，政府职能转变是必不可少的，必须强化引导、组织、服务、监管等，而将具体的运作、评估乃至部分管理事权让渡于市场主体和社会组织，并提供公平、透明、稳定的制度保障，共享开发区带来的经济与社会效益。

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结语

上海张江高新区在中央和地方战略的共同引导下，多次经历较大规模的尺度重组和空间格局调整，这类现象在我国其他开发区也较为常见。面对开发区尺度演化中存在的若干问题，需要各级政府在内的所有治理主体，在充分认知治理失灵的可能性前提下，积极进行元治理探索并及时做出调整，尤其要明晰开发区治理中的政府权责、协调好开发区与各级行政区的关系，并充分发挥市场主体的作用，在治理实践中适时优化制度设计和运作策略。

2023年初的国家机构改革后，地方层面的国家高新区管理事权或将再次调整。唯有不断深化对中国式现代化的理解，时刻保持对经济社会发展、外部环境变化的敏锐感知，并在开发区出现某种程度的治理失灵时，及时提出应对思路和策略，才能确保开发区和城市的善治及可持续发展，为中国式现代化树立高质量发展和高水平治理的空间样板。

【致谢】感谢匿名审稿专家的宝贵建议，亦感谢编辑老师的帮助，对于本文的修改完善有所助益。

本文撰稿：王启轩  赵民

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原文介绍

《国家级开发区的尺度演化与元治理思考——以上海张江高新区为例》一文刊载于《城市规划》2023年第5期，第4-14页。

【doi】10.11819/cpr20230502a

王启轩，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生，[e-mail]。

赵  民，同济大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师，中国城市规划学会国外城市规划分会副主任委员、规划实施分会副主任委员，本文通信作者， [e-mail]。

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